特集
廃プラスチック類の埋立ゼロへ 東京都 (その1)
─マテリアルリサイクル、サーマルリサイクルの推進で─
当時東京都廃棄物審議会会長だった鳥取環境大学 田中勝教授と
東京都環境局廃棄物対策部を取材しました。

東京都は、2004年の東京都廃棄物審議会の「廃プラスチックは貴重な資源であり、埋立不適物」との答申を受け、その内容に則って東京23区(以下「23区」と略)は、2005年10月に23区区長会総会を開き、家庭から排出されるごみ(一般廃棄物=以下「一廃」と略)のうち、今まで不燃ごみとして埋め立ててきたプラスチック類について、埋立をやめ循環型社会の一翼を担う方向へ大きく舵を切り直しました。

区長会総会の決定を受け、2006年度から一部の区でモデル収集地区を決め、新たな分別区分に基づいた廃プラスチック類の収集とリサイクルがスタートしました。

それから、2年たった今年度(2008年度)、モデル収集地域は全区に拡大し、年度末には全区域で新方式による収集を実施することになりました。

一方、産業廃棄物の廃プラスチック類もこれまでは中央防波堤外側埋立処分場で受け入れていましたが、これも2008年度から段階的に受入量を削減し、2011年度からは受入ゼロにする方針を定めました。このため、都内から発生する産業廃棄物としての廃プラスチック類も、今後はマテリアルリサイクル、サーマルリサイクルなどに回されることになります。

プラスチック情報局では、埋立処分からリサイクルへと大きく方向転換した背景や現在の状況、今後の計画などを2回に分けて掲載します。第一回目は、当時東京都廃棄物審議会会長だった鳥取環境大学の田中勝教授、産業廃棄物としての廃プラスチック類の処分場受入を担当している東京都環境局廃棄物対策部を取材しました。

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2004年当時の東京都廃棄物審議会会長・田中勝鳥取環境大学教授のお話

●埋立不適物への対応はそれぞれの自治体の創意工夫で
──諮問の内容について

元を正せば、1973年に東京都が廃プラスチック類を焼却不適物とした過程には、理由があります。結果的に、この決定が全国の自治体に波及することになりましたが、当時の東京都における焼却施設の性能は廃プラスチック類の焼却に対応できなかったために、埋立処分を選択せざるを得なかったということがあります。

年々増え続ける廃プラスチック類をこのまま埋立処分していけば、当然限界が見えてきます。この限界が、東京都の見通しでは残り30年ということになりますが、だからといって新しい処分場の確保は簡単なことではありません。

こうした背景があって、東京都が審議会に諮問した内容は、

(1)産業系廃プラスチック類をどのように適正処理をするか
(2)一般廃棄物中の廃プラスチック類の発生抑制とリサイクルをどのように進めるか

の2点でした。

審議会を開くに当たっては、「多面的に検討してほしい」ということだけで、具体的な方向を示すような注文はありませんでした。ただ、会長職を引き受けるについては、廃プラスチック類が今もって埋立処分されているという現実に違和感を持っていただけに、「これは、何とかしなければいけない」という思いはありました。

審議会は、東京都および都下全域の自治体関係者や有識者などで構成され、東京都が今後目指すべき廃プラスチック類対策の議論を目的にしたものですが、今まで不燃物として処理してきた廃プラスチック類の扱い方に関し、単に方向を変えるという考え方ではなく、リサイクルを含めた対応と清掃工場の施設も新技術の導入によって環境への負荷(大気汚染やダイオキシンなど)も大幅に低減している現実を踏まえてのスタートでした。

──答申の内容について

諮問の内容について精査したのは言うまでもありませんが、各種のデータなどに基づいて多面的アプローチをするには、どのような手順で進めるべきかが最初の課題でした。

これらの課題を整理した上で、次へのステップに進むわけですが、諮問された2点に共通する廃プラスチック類への対応は、埋立処分場との絡みが深いだけに、基本方針をまとめ、方向性を明示することが最も重要なこととして捉えました。

30数年来続いた廃プラスチック類の処理方法を変更することは、処分場の逼迫状況と直結した問題で、どこの自治体とも共通しています。

ですから、搬入量を半分にするか10分の1にする、あるいはゼロにするという考え方は当然でしょうね。地球や環境への負荷を高めるのが埋立だからです。だから、国も東京都も埋立量を減らす方向は同じです。つまり、長いこと不燃物として扱われてきたことによる既成概念を払拭しなければいけませんね。

2000年に制定されました循環型社会形成推進基本法では、発生抑制、再使用、再生利用、熱回収および適正処分という対策の優先順位が決められましたが、熱回収は4番目です。つまり、再使用や再生利用ができないものについては熱回収もOKだという意味ですが、廃プラスチック類は有用な資源であることを明確に示したものです。

これらを踏まえた上で、約11ヵ月を要した審議会は答申をまとめることになりましたが、その骨子は

廃プラスチック類は貴重な資源だから「埋立不適物」であり、発生の抑制、リサイクルの徹底によって、廃プラスチック類の埋立処分量ゼロを目指すべきである。

という内容です。

この中に明記された、「発生の抑制」、「リサイクルの徹底」および「埋立処分量ゼロ」は、それぞれの自治体が財政的配慮や地域環境を考慮した上で、創意工夫によって最も適当とする方法を選択するよう積極的に取り組んでほしい、というメッセージが込められています。

一つ付け加えますと、審議会の答申は焼却を促進するような趣旨になっていないということです。いずれ逼迫状況になってしまう埋立処分場を延命するためには、搬入量を削減するしかないのです。

今後の取り組みに影響を与えかねないのは、どのような方法を選択するにしても、選択に伴う費用対効果についての情報を明らかにしなかったり、透明性を高めることへの努力が不足した場合です。

いずれにしても、循環型社会形成推進基本法の優先順位に沿った内容であることは理解してもらえると思います。

●埋立ゼロへの対応には費用対効果の透明性を高める必要がある ──資源保全とリサイクルの関係について

廃プラスチック類を埋立不適物とした理由は、先にも話しました通りですが、どのようなリサイクルが本当の資源保全につながるのかを、もう一度見直してほしい。そうすれば自ずと答が出てくると思っています。その結果が、マテリアルリサイクルに不向きな廃プラスチック類は熱回収に向けた方が自然の流れだということが分かるだろうと思うのです。

大事なことは、資源の保全と有効利用に関わるLCA(ライフサイクルアセスメント=原料の調達、製造、使用、廃棄に至るプロセスで発生する環境負荷を評価する方法)を導入し、トン当たりとか1人当たりで計算したらいったいいくらになるのか、それが住民にとって果たして有利(税金の支出を少なくする)になるのかどうか、の検討も必要でしょう。

埋立を廃止した場合、可燃物としての受け入れもあるでしょうし、容器包装リサイクル法にのっとった対応をする選択もあります。

──リサクルのコストとベネフィットについて

直感ですが、どうもマテリアルリサイクルを目指した回収のほうが不利ではないかと思えてしまいます。

実際は、回収物の60%以上が使い物にならない、残り40%をリサイクルするために破砕や洗浄したりするとエネルギーも使う。こうした実態を一般の人々はほとんど知らないわけですから、リサイクルによって商品化するには相応のコスト(費用)が必要になるわけです。このコストの内容を公表したら、多くの人たちの考え方に影響を与えることになるのではないかと、というのがその理由です。

大事なことは、廃プラスチック類の処理に伴うコストとベネフィット(便益)の関係をどのように考えるか、です。各自治体が予算案を作るに際して、配慮しなければならない最も重要な点でしょう。

熱回収するよりも、中間処理やリサイクルに要するコストの方が大きくなることもあります。熱回収に代わる他の方法で資源の保全を目指すと、これだけ余分にコストがかかる(エクストラコスト=追加費用)、そのコストによってこれだけのエクストラベネフィット(追加的便益)が期待できる、ということを納税者に明らかにするのは必要なことです。

各自治体は、財政面や地域環境が異なるわけですから、どのような施策にするかを工夫する、資源の無駄遣いや環境を汚染するような方法は選択しない、そして選択した施策についてはコストとベネフィットの関係を明確にする、これが社会的責任だというメッセージを含んだ答申であると考えています。

●WLCAの考え方は答申に生きている ──WLCAは答申を支える一翼に?

その通りです。

岡山大学では、循環型社会に向けた戦略的廃棄物マネジメントに取り組み、その中で廃棄物の排出から処分までのルートの中で、地域環境の中で有効な処理方法を選択するための「廃棄物ライフサイクルアセスメント(WLCA)という考え方を基に廃棄物のマネジメント支援ソフトを開発しましたが、基本的な考え方は答申に反映されたと考えています。

現状のままでは、埋立処分と環境負荷低減は、なかなか両立しにくい面があります。自治体の中には埋立処分に依存しない廃棄物処理システムを導入し、焼却灰は溶融して建設副資材として利用しているケースもある中、埋立処分場に搬入されているものの大半が廃プラスチック類だというのは、どう考えても異常なことです。

審議の過程の中で、WLCAの考え方は反映できたし、答申の内容に基づいた対策を具体化する上でも、その考え方は役に立つと思っています。

●廃プラスチック類の効率的処理にこそ生産者からの経済的支援を ──車線変更の意味について

廃プラスチック類を埋め立ててしまうのは「もったいない」という考え方がある一方で、廃プラスチック類を集めるのに大きな費用を使いながら、安い値段で引き受けざるを得ないという現実のあることは承知しています。

容器包装リサイクル法では処理費用がついてくるから成り立っているとも言えますが、産業系廃プラスチック類になると有価で引き取ってくれるのか、という疑問のあることも分かっています。

しかし、東京都が管理する埋立処分場の料金が安いということで、有効に利用できるはずの廃プラスチック類が不燃ごみの名目で大量に搬入され続けているのは、最早許されることではありません。

この車線を変えるために、あえて埋立不適物とし、資源として活用することを内容に盛り込んだのは、循環型社会をつくる上で欠かせない選択であることを多くの人々が真剣に考えなければいけない、という警告でもあるのです。

世界の先進国では、有機物を含んだものや付着しているものは受け入れない、という流れになってきています。そのために生ごみなどはメタンガスに変えて利用し、食べ残しの食品は家畜の飼料に加工するなどの対策が進んでいるのです。

こうした流れに対して、日本は埋立をするということが将来にわたって「負の遺産」を先送りしていることになる。本当にこれでいいのか、と問いたいのです。

──リサイクル手法の選択について

個人的には、廃プラスチック類を埋め立ててしまうのは悪だと言いたいし、カロリーの高さを利用した熱回収が最も適切な処理方法だと思っている。それが自然の流れではないでしょうか。

企業においても、埋立ゼロの意味についての理解は進んでいると思っています。「出るもの」についてはゼロにならない。だから、中間処理をしてリサイクル企業に引き渡すことによって「排出物ゼロ」を目指す以外にないわけです。

ですから、リサイクルについては、難しいものと容易なものに分けて提言しています。つまり、容器包装リサイクル法に100%対応するというのではなく、容器包装リサイクル法自体が自治体のオプションですから、分け方もある程度オプションでかまわないということです。

資源の保全にプラスになることは後押ししますが、基準や規定はありません。ですから、やっていることが果たして資源保全につながるのかどうかわからないことに対して罰に値する、なんてことは決められません。やっていることが本当に意味のあることなのか、と言われれば、疑問がつきまとうのは、やむを得ないことだと思っています。

本来ならば、廃プラスチック類を効率よく処理してくれる方が社会的にプラスになるのだから、その方向へ経済的に誘導するというのがあるべき姿だろうと思いますが、残念ながらその方向には向かっていないのは残念なことです。

田中勝・鳥取環境大学教授のプロフィール
1941年、岡山県生まれ。京都大学工学部を卒業。1970年、米国ノースウェスタン大学大学院博士課程を修了後、米国ミシガン州立ウェインステェィト大学助教授、国立公衆衛生院廃棄物工学部長、岡山大学大学院教授を歴任後、中央環境審議会廃棄物・リサイクル部会長(環境省)。2003年〜2008年まで拠点リーダを務めた。文部科学省21世紀COEプログラム「循環型社会の戦略的廃棄物マネジメント」でWLCAという考えで廃棄物支援ソフトを開発した。

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東京都環境局廃棄物対策部取材レポート
産業系廃プラスチック類の受け入れを段階的に削減
最終処分場の延命化を図るため2011年度には搬入承認量ゼロに

東京都は2007年1月、産業廃棄物の中の廃プラスチック類(事業系廃プラスチック類=以下「産業系廃プラスチック類」と略)などの埋立処分計画の内容を改定、最終処分場への埋立量を段階的に削減していくことを確認、2008年1月に産業系廃プラスチック類の埋立承認量も段階的に削減、2011年度にはその量をゼロにする、との方針を示しました。これが「東京都の処分場における産業系廃プラスチック類の埋立ゼロに向けた基本方針」です。

これを具体化する柱になるのが、単一素材の産業系廃プラスチック類のマテリアルリサイクルの徹底的推進や汚れのある産業系廃プラスチック類の原燃料化の推進、その他の廃プラスチック類は発電用燃料の一部として利用し、最終処分場への搬入承認量を段階的に削減する、などとした内容です。

全国の自治体から注目されるこの産業系廃プラスチック類への対応。東京都環境局廃棄物対策部を訪ね、これらの経緯と背景について話を聞き、まとめました。

東京都の「新たな廃プラスチック類処理大作戦」

増え続ける廃棄物にどう対応するかについて、検討を重ねてきた東京都。東京23区全区の一般家庭から排出されるごみ(一般廃棄物)のうち、廃プラスチック類を不燃ごみとして分別収集するようになった歴史は古く、1974年のことです。

当時、廃プラスチック類を「燃焼不適ごみ」(不燃ごみ)に指定、収集後に埋め立てていました。現在の都環境局の前身である清掃局の頃のことです。

「不燃ごみ」として、長いこと続けてきた埋立処理。大きく転換するきっかけになったのが、都の諮問を受け、2004年5月東京都廃棄物審議会による「廃プラスチック類は貴重な資源であり、その資源を埋め立てるというのは不適切。発生を抑制し、リサイクルを徹底させることによって、埋立処分量ゼロを目指すべき」とした答申の内容です。

この決定の背景には、東京都内に新たな処分場を確保することがきわめて困難なため、中央防波堤外側処分場(写真)の延命が必要であることや、リサイクル技術の革新により、資源化や熱回収が進んだことがあります。

この背景として、東京港内に新たな処分場を確保することは極めて困難であることから、(1)現在使用中の新海面処分場をできる限り長期間使用していく必要がある(現在の推計であと30年の使用期間を50年間に延命する)、(2)廃プラスチック類は、東京都庁               リサイクル技術の進展によって資源化と熱回収が可能となったことで石油や石炭に代わる資源として有効活用する、(3)東京都廃棄物処理計画策定を受け、都内の中小企業から排出される廃プラスチック類のリサイクルを一層促進するとともに、2011年度には廃プラスチック類の搬入承認量をゼロにする、という計画目標が示されたことなどが挙げられます。

この「新たな廃プラスチック類処理大作戦」、今まで中小企業から排出される産業系廃プラスチック類は東京都の承認を受けて埋立処分してきましたが、これを2008年度から順次削減し、2011年度にはゼロにするという内容。この都の動きに合わせ、東京23区の区長会総会でも家庭から排出される廃プラスチック類(一般廃棄物)について各区でモデル収集を実施して状況を確認、2008年度から廃プラスチック類のサーマルリサイクルを本格化することになりました(23区については別に掲載する記事を参照)。

マテリアルリサイクルに加え、サーマルリサイクルも促進へ

廃棄物対策部によりますと、埋立処分に関する計画の策定や計画の改定を経て、「都の管理する処分場へ受け入れる産業系廃プラスチック類の承認量を段階的に削減し、2011年度には承認量をゼロにする」とした基本方針を決めたのは、2008年1月のことです。

この方針について廃棄物対策部は、「サーマルリサイクルを優先した基本方針ではなく、あくまでもマテリアルリサイクルを推進した上で、マテリアルリサイクルに不向きな廃プラスチック類を有用な資源として原燃料化やサーマルリサイクルするもので、現実と正面から向き合った事業モデルだ」と強調、さらに、「この事業を、環境負荷低減に結びつけるためにも、排出側の事業者やオフィスビルのテナントに、発生抑制と分別がなぜ必要かについて関心を持ってもらうと同時に協力していただきたい」とも付け加えました。

埋立ゼロを目指すこの方針、産業廃棄物処理業者への周知徹底を図り、協力要請とリサイクル施設などに関する説明資料の送付や説明会を開きましたが、予想に反して意外と質問は少なかったとのことです。事前のインフォメーションによる効果ではないか、と分析しています。

基本方針の内容を見ますと、埋立に代わる処理方法と優先順位は、@単一素材の廃プラスチック類はマテリアルリサイクルを一層進める、A汚れや異物の少ない廃プラスチック類は産業用の原燃料(製紙工場やセメント工場などで燃料として使う)としてサーマルリサイクルを促進する、Bその他の廃プラスチック類は発電用燃料(サーマルリサイクル)として廃棄物発電施設などへの搬入を促進する、C各事業者は、年度別廃プラスチック類搬入承認量に応じて搬入を行う、などとなっています。年度別承認量の削減計画は以下の通りです。

<東京都の埋立処分場=新海面処分場が東京港内最後の埋立処分場になる>

廃棄物の埋立は限界にきているという状況認識は、残念ながら行政(都)と排出側との間に多少のずれがありました。埋立はゼロにできても排出はゼロにできないという実態がある限り、そのずれを埋めるのは難しいという現実論です。もう一つは、有用な資源をただ埋め立ててしまっていいのか、という資源再利用論。

この二つの考え方を融合させたのが、今回東京都が示した基本方針と言ってもいいでしょう。その柱になっているのが、マテリアルリサイクルの更なる推進とサーマルリサイクルの併用で、今まで「不要物は廃棄が当たり前」と考えてきた社会共通の認識に対し、大きな警鐘を鳴らしたものと言えそうです。

では、東京都環境局の主な役割には、どのようなものがあるのか。簡単に列挙しますと、埋立処分量の段階的削減と2011年度の埋立ゼロの達成、循環型社会づくりの推進、新海面処分場の管理と運営、産業廃棄物に関する指導や事務処理、区市町村の廃棄物処理に関する財政的、技術的支援、一般廃棄物処理施設の届出および許可や指導などとなっており、今回の基本方針に沿った重要な業務もこの中に含まれています。

これに対して23区の廃棄物対策は、一般廃棄物の処理計画の策定、ごみの発生抑制、再利用や資源化の促進、家庭から排出されるごみの収集運搬、分別収集計画の策定、容器包装リサイクルのための分別収集などで、産業廃棄物は扱っていません。

 23区がごみの中間処理などの事務を扱うために設立したのが、東京二十三区清掃一部事務組合という組織(事務組合の業務については別の記事を参照)です。焼却や清掃工場の整備・管理・運営(プラントの更新、改造を含む)、焼却灰やスラグの搬出、清掃工場運営協議会の運営、発電や余熱の利用など、主として中間処理業務とそれに伴う事務を行っています。

サーマルリサイクルの促進を期待し、搬入承認量ゼロへ

前述したように、段階的に埋立承認量ゼロへもっていくために期待されているのがサーマルリサイクルの促進です。

廃棄物対策部によりますと、環境局の動きに連動して、産廃処理業界の中にはRPF(廃プラスチック類と再生不能な古紙を混合して固形燃料化する)の製造ラインを増設する動きも出てきたようです。実際に最終処分場に搬入されている廃プラスチックのサンプルを見た産廃処理業者の関係者は、このままRPF製造ラインに投入できそうだ、と感想を漏らしていたとのことです。

受入側である製紙業界なども、石炭の代替え燃料として産業系廃プラスチック類を原料にしたRPFへの関心が高まってきています。このRPF、運搬面やカロリー調整が可能などの点で、サーマルリサイクルの本命とも言えそうです。その他、セメント工場やの原燃料としての活用も期待されています。

また、高炉プラントなどケミカルリサイクルでの活用も考えられ、サーマルリサイクルとあわせ、埋立からリサイクルへの流れを作っていくことになりそうです。

埋立からリサイクルという流れには課題もありますが、大都市における循環型環境づくりのモデルケースとして全国から注目されているだけに、成功を期待したいものです。

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